O gasto de IA que ninguém empenhou

Ninguém pensa estar gastando dinheiro público ao abrir uma conversa com um modelo.

O servidor tem um parecer para entregar. Abre a ferramenta que o órgão contratou, descreve o caso, recebe uma primeira versão, corrige, pede outra, compara duas redações, pede um resumo do processo anexo. Em vinte minutos resolveu o que levaria a tarde inteira.

Nenhuma dessas ações se parece com uma decisão de gastar.

Não há requisição. Não há autorização. Não há um momento em que alguém pare e pergunte se aquilo cabe no orçamento — porque não existe, no fluxo, nada que sinalize que algo está sendo consumido.

Multiplique por quatrocentos servidores e doze meses.

No fim do exercício, existe uma despesa relevante que não passou por nenhuma decisão que alguém no órgão reconheça como tendo sido uma decisão.

A despesa pública é reservada antes. O consumo é conhecido depois.

Aqui está o desencontro, e ele é estrutural, não administrativo.

A lógica orçamentária do Estado é de previsão e reserva. Estima-se a despesa, aloca-se dotação, empenha-se antes de contratar, e o gasto acontece dentro daquilo que foi reservado. Todo o sistema de controle da administração pública supõe que a decisão de gastar antecede o gasto.

Um serviço cobrado por consumo inverte a ordem.

O custo do mês só é conhecido quando o mês termina. E ele não depende de uma decisão da gestão: depende de quantas pessoas usaram, com que frequência, em tarefas de que tamanho. Depende de um comportamento coletivo que ninguém aprovou porque ninguém precisou aprovar.

O órgão empenha um valor estimado.

A estimativa é uma função do jeito como algumas centenas de pessoas vão decidir trabalhar no ano seguinte.

Ninguém sabe isso em janeiro.

Quatro coisas que decorrem disso

O desencontro acima não é uma curiosidade contábil. Ele produz consequências que aparecem em ordem previsível.

O custo unitário não é do órgão. Numa licença por usuário, o preço é conhecido, fixo e comparável entre fornecedores. Num serviço por consumo, o que se contrata é uma tarifa — e tarifa é definida por quem vende. O órgão pode negociar volume, mas não define a unidade nem o valor dela, e passa a ter uma despesa cuja variável principal está fora do seu controle.

A conta sobe junto com o sucesso. Este é o efeito mais desconfortável. Um programa de inteligência artificial que fracassa é barato: ninguém usa. Um programa que dá certo fica caro exatamente na proporção em que deu certo. Se a meta pactuada é ampliar o uso, a meta e o custo são a mesma curva — e o gestor que atingir a meta terá de explicar o crescimento da despesa como se fosse um desvio. É mais uma razão para não confundir adoção com capacidade: a primeira é o que faz a fatura subir, e sozinha ela não garante que algo tenha melhorado.

O consumo é distribuído e a responsabilidade é concentrada. Quem gera custo é cada servidor, individualmente, numa ação que dura segundos. Quem responde pela despesa é o ordenador. Entre os dois não existe nenhum instrumento intermediário: não há equivalente a uma requisição de compra para uma pergunta feita a um modelo, e provavelmente não deveria haver — o atrito destruiria o ganho. Mas a ausência precisa ser reconhecida, porque é ela que torna a despesa invisível enquanto acontece.

Não existe custo por decisão. Um órgão sabe quanto custa uma diária, uma impressão, um deslocamento, uma hora de servidor. Não sabe quanto custou a análise que apoiou determinada decisão. Sem esse número, a pergunta “valeu a pena?” não tem como ser respondida — nem para dizer que sim.

O cenário que quase nenhum contrato provisiona

Há uma hipótese que todo gestor deveria considerar ao assinar, mesmo sem ter como confirmá-la: a de que o preço praticado hoje não seja o preço de equilíbrio.

Não se trata de prever o mercado. Trata-se de reconhecer que o órgão está assumindo uma dependência operacional cujo custo futuro não é definido por ele, e que a hipótese de esse custo subir de forma relevante é razoável o bastante para constar de um cenário.

O ponto não é evitar a dependência. É provisioná-la.

Um contrato que só declara valor global não permite distinguir, na renovação, se a variação de preço veio de mais consumo ou de tarifa mais alta pelo mesmo consumo. São duas conversas completamente diferentes, e o órgão que não separou as duas na assinatura não consegue separá-las depois.

O que dá para definir antes de assinar

Nada disso recomenda evitar contratos por consumo. Eles são frequentemente a forma mais honesta de contratar um serviço cujo uso não se conhece de antemão, e alternativa por licença fixa costuma significar pagar por capacidade ociosa.

O que muda é o que fica definido antes.

Primeira: exigir a unidade de consumo, e não só o valor global. O contrato precisa dizer o que está sendo contado e quanto custa cada unidade. Sem isso, o órgão não tem como comparar propostas, não tem como auditar a fatura e não tem como saber, na renovação, se está pagando mais caro pela mesma coisa.

Segunda: instrumentar antes de escalar. Medir consumo por área e por tipo de uso desde o primeiro mês, não quando a fatura assustar. Vale um esclarecimento, porque a objeção é imediata e legítima: isso não é vigilância sobre o servidor. É a mesma medição agregada que já se faz para telefonia, combustível e impressão, e serve ao mesmo propósito — saber onde o recurso está indo antes de precisar cortá-lo às pressas.

Terceira: definir o que acontece quando o teto é atingido. É a pergunta que quase nenhum contrato responde. No dia em que o consumo alcançar a dotação disponível, o serviço para, degrada para um limite menor, ou continua e gera despesa sem cobertura? As três respostas são administráveis; a ausência de resposta não é, porque a terceira acontece por omissão e é a única das três que produz irregularidade.

Quarta: tratar piloto e serviço em produção como compromissos diferentes. Piloto pode ter consumo livre, porque a finalidade é descobrir o padrão de uso. Serviço em produção precisa de teto, de previsão para o exercício seguinte e de plano de saída — porque, uma vez dentro do fluxo de trabalho, ele deixa de ser uma ferramenta e passa a ser uma dependência, e desligar dependência sem plano custa mais do que o contrato inteiro.

Nenhuma das quatro é técnica.

As quatro são a mesma coisa: transformar uma despesa que acontece sozinha numa despesa que foi decidida — que é a definição prática do que o orçamento público existe para fazer.

Por que isso é um problema de capacidade, e não de custo

Há uma leitura fácil deste texto que seria a errada: a de que inteligência artificial custa caro e o Estado deveria ter cuidado.

Não é o argumento.

O gasto pode ser perfeitamente proporcional ao benefício. O problema é que, do jeito como está montado, o órgão não consegue afirmar isso nem o contrário — e essa incapacidade sobrevive à troca de fornecedor, de ferramenta e de gestão.

Dos três critérios que atravessam a Gestão Pública Aumentada, dois são atingidos diretamente aqui. O de valor público pergunta se a prática produz resultado relevante e sustentável, e sustentabilidade inclui a econômica. O de institucionalização pergunta se a organização consegue continuar, demonstrar e adaptar sem depender desproporcionalmente de circunstância favorável — e preço baixo praticado por um fornecedor é a definição de circunstância favorável.

Um órgão que não consegue responder quanto gasta, com o quê, e se valeu, não tem um problema de finanças.

Tem um problema de construir capacidade em vez de apenas produzir — e o orçamento é só onde ele aparece primeiro.

O ponto

O Estado é muito bom em controlar despesa que tem nota fiscal, empenho prévio e um momento identificável de decisão.

É estruturalmente cego para despesa que se forma em milhares de microdecisões que ninguém vive como decisão de gastar.

Inteligência artificial cobrada por consumo é a segunda coisa com a aparência da primeira: chega com contrato, com fornecedor e com fatura, o que dá a impressão de que os instrumentos de sempre dão conta. Eles dão conta de pagar. Não dão conta de decidir.

Um órgão que não sabe quanto gasta com inteligência artificial ainda não perdeu dinheiro.

Perdeu a possibilidade de dizer que valeu.

E despesa que ninguém consegue enxergar não é despesa controlada. É despesa que ainda não foi discutida.